Повышать ли тарифы «естественных монополий»?

Андрей Илларионов

В ближайшее время правительство РФ примет решение о размерах повышения тарифов естественных монополий в 2002 г.

Летом прошлого года правительство подготовило т.н. "базовый вариант", вошедший в качестве составного элемента в прогноз социально-экономического развития страны. На его основании были подготовлены проект федерального бюджета, а также прогноз консолидированного бюджета на 2002 год.

Осенью прошлого года появились предложения "естественных монополий", в большую сторону отличавшиеся от "базового" варианта. В ноябре прошлого года Министерство экономического развития и торговли подготовило два варианта повышения тарифов, также отличавшиеся в большую сторону от "базового" варианта, хотя и в меньшей степени по сравнению с предложениями монополистов. Наконец, на недавнем совещании в правительстве предварительную поддержку получили новые предложения Минэкономразвития (см. табл. 1).

Табл. 1. Варианты повышения цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий

* с учетом унификации тарифов

Источник: Минэкономразвития России

Аргументы сторонников повышения тарифов

1.Тарифы "естественных монополий" занижены как по отношению к общему уровню цен в России, так и по отношению к соответствующим тарифам в других странах.

2.Занижение тарифов в отраслях "естественных монополий" приводит к недофинансированию этих отраслей. Поддержание низких тарифов может рассматриваться как субсидирование отечественных производителей за счет отраслей-монополистов. Такое субсидирование компаниями-монополистами реального сектора российской экономики подрывает базу расширенного воспроизводства и модернизации "естественных монополий".

3.Заниженные тарифы на топливно-энергетические ресурсы не стимулируют энергосбережение.

4.Заниженные тарифы в отраслях "естественных монополий", составляющих основу российской экономики, налагают серьезные ресурсные и инфраструктурные ограничения на экономический рост в стране. Например, низкий уровень рентабельности в электроэнергетике делает отрасль непривлекательной для инвесторов. Заниженные тарифы искажают ценовые ориентиры для принятия инвестиционных решений во всех отраслях экономики.

Рассмотрим обоснованность приведенных аргументов.

Занижены ли тарифы "естественных монополий"?

а) относительный уровень цен

Опережение (или отставание) динамики цен на те или иные товары зависит от выбора точки сравнения.

Если сравнивать декабрь 2001 года с декабрем 1997, то действительно наблюдается некоторое отставание роста тарифов монополий по сравнению с ростом цен в среднем по экономике. Если цены производителей промышленности возросли в 2,99 раза, а потребительские цены - в 3,59 раза, то цены в электроэнергетике - в 2,14 раза, в газовой промышленности - в 3,12 раза, на железнодорожном транспорте - в 2,02 раза, на трубопроводном - в 3,51 раза (см. граф. 1). Отставание роста тарифов в "естественных монополиях" от среднего роста цен в промышленности и от роста потребительских цен к концу 2001 г. можно обнаружить также по сравнению с 1996 г., а для электроэнергетики и железнодорожного транспорта - также и для 1995, 1994 и 1993 гг. Однако, если взять за точку отсчета любой иной месяц, начиная с декабря 1991 г. до середины 1993 г., или же начиная с декабря 1999 г. до конца 2001 г., то выясняется, что тарифы "естественных монополий" росли быстрее, чем цены в среднем по экономике. Например, за два последних года - с декабря 1999 г. по декабрь 2001 г. - цены производителей промышленной продукции выросли на 45,1%, потребительские цены - на 42,4%, в то время как тарифы в электроэнергетике - на 82,5%, на трубопроводном транспорте - в 2,2 раза, в газовой промышленности и на железнодорожном транспорте - в 2,3 раза.

График 1. Индексы цен (тарифов) "естественных монополий" относительно индекса потребительских цен (декабрь 1991 г. = 100%)

В целом за прошедшее десятилетие - с декабря 1991 г. по декабрь 2001 г. - цены в электроэнергетике выросли в 23503 раза, в газовой промышленности - в 35630 раз, на железнодорожном транспорте - в 17754 раза, на трубопроводном - в 20267 раз, в то время как цены производителей промышленной продукции увеличились в среднем в 10301 раз, а потребительские цены - в 8578 раз.

Из самого факта, что цены на газ, электроэнергию, грузовые перевозки росли в последнее десятилетие много быстрее, чем цены на другие товары и услуги, еще не следует, что этого не должно было быть, что это "неверно", и что это нужно "исправить". Рыночная экономика неотделима от изменений в относительных ценах.

Однако существует принципиальная разница между изменениями относительных цен, нерегулируемых и регулируемых государством. В первом случае они отражают подвижки в платежеспособном спросе свободно действующих экономических субъектов. Во втором - они отражают осознанные или неосознанные предпочтения государства, которые могут не совпадать с потребностями, действительно существующими в экономике, и потому вести к усилению структурных диспропорций. Таким образом, государственно регулируемые тарифы на продукцию "естественных монополий" росли очень быстро. Но этого факта недостаточно, чтобы сделать однозначный вывод, соответствует ли такой рост потребностям сегодняшней российской экономики, являются ли тарифы заниженными или завышенными. Нужны и другие подходы.

б) международные сравнения

Экономически корректными являются международные сравнения лишь цен на газ - единственного товара из продукции российских "естественных монополий", на который могут существовать "мировые цены". Что касается других "естественных монополий", то их продукция - электроэнергия и перевозки - относится к услугам, "мировых цен" на них не существует. Цены на услуги формируются часто даже не на национальных, а на локальных рынках - в зависимости от соотношения имеющихся на этих локальных рынках платежеспособного спроса и физического предложения услуг.

Иллюстрацией оценки масштабов завышенности (заниженности) уровня цен на электроэнергию среди стран СНГ служит граф. 2. Отложенные по оси Х значения производства электроэнергии на душу населения, нормированные по уровню экономического развития (определяемого по размерам ВВП на душу населения по паритетам покупательной способности валют) показывают относительную обеспеченность стран электроэнергией. На крайнем правом крае графика находится Таджикистан - наиболее обеспеченная электроэнергией в соответствии с ее уровнем экономического развития страна СНГ, слева - наименее обеспеченные электроэнергией в соответствии с их уровнями экономического развития страны - Молдавия, Белоруссия, Армения.

График 2. Обеспеченность электроэнергией и цены на электроэнергию в странах СНГ в 2000 г. и в России в 1991-2002 гг.

Значения уровня относительной обеспеченности стран электроэнергией, отложенные по оси Х, и величины цен в них на электроэнергию, отложенные по оси Y, связаны устойчивой зависимостью. Линия тренда, описывающая разброс наблюдений, имеет отрицательный наклон. Она показывает, что при прочих равных условиях меньшим объемам предложения (производства) соответствуют более высокие цены и, наоборот, - более высоким объемам предложения - низкие цены. Отклонения наблюдений от линии тренда - среднего уровня цен для данной группы стран - позволяет оценить, в каких странах цены на электроэнергию занижены относительно средних значений по группировке (слева и снизу от линии тренда), а в каких - завышены (справа и сверху от линии тренда).

По графику видно, что в Белоруссии, Узбекистане, Киргизии и Туркменистане цены на электроэнергию занижены по сравнению со средним уровнем по СНГ, в то время как в Молдавии, Армении, Грузии, Казахстане, на Украине - завышены. В Азербайджане и Таджикистане цены на электроэнергию находятся на уровне, близком к среднему для стран СНГ. Что касается России, то в 1991-93, 1999 и 2000 гг. цены на электроэнергию в ней были заниженными относительно среднего уровня цен в странах СНГ, в 1995-98 гг. - завышенными. В 1994 и 2001 гг. они были близки к среднему уровню. В случае реализации предложений о повышении тарифов в 2002 г. цены на электроэнергию в нашей стране вновь станут завышенными.

Ограниченность возможностей метода международных сопоставлений для оценки завышенности (заниженности) цен на продукцию "естественных монополий" требует проведения анализа финансового состояния "естественных монополий".

Достаточно ли у "естественных монополий" финансовых средств для их нормального развития?

Совокупный удельный вес четырех "естественных монополий" (РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", ОАО "Транснефть", МПС) в российском ВВП в текущих ценах за последнее десятилетие возрос в полтора раза - с 8,8 до 12,5%, в том числе электроэнергетики - с 3,7 до 6,0%, газовой промышленности - с 1,0 до 1,4%, железнодорожного транспорта - с 2,6 до 2,7%, трубопроводного транспорта - с 1,6 до 2,4% (граф. 3). Максимальных относительных размеров объем производства (точнее - денежная оценка объема производства) в "естественных монополиях" достигал в 1995-98 гг., когда его совокупная доля в ВВП составляла 17-18%.

Однако удельный вес четырех "естественных монополий" в производстве российского ВВП в постоянных ценах за прошедшее десятилетие не только не возрос, но и сократился - с 11,3 до 11,0%, удельный вес трех отраслей "естественных монополий" (без трубопроводного транспорта) - с 9,5 до 9,0%. Очевидно, что весь прирост удельного веса монополий в ВВП в текущих ценах (прирост денежной оценки объемов производства) произошел исключительно за счет опережающего роста цен. Динамика этого показателя во многом повторяет динамику опережающего роста цен на продукцию монополий (см. граф. 1 и 3).

График 3. Удельный вес "естественных монополий" в производстве ВВП в текущих ценах

Сравнение размеров монополистического сектора в российской экономике с зарубежными аналогами показывает, насколько наши показатели выбиваются из общего ряда. В то время как в России на электроэнергетику приходится 6% ВВП, а на электроэнергетику и газовую промышленность вместе – 7,4% ВВП, в большинстве стран мира на три основные отрасли услуг – электроэнергетику, газо- и водоснабжение – приходится от 1,5 до 3,5% ВВП (табл. 2).

Таблица 2. Удельный вес электроэнергетики, газо- и водоснабжения в ВВП стран мира в середине 1990-х гг.

Полученные "естественными монополиями" за счет опережающего роста цен финансовые средства можно было использовать различным образом.

Можно было, например, нанять новых работников и увеличить долю занятых в отраслях монополистов. Это было сделано (граф. 4). В то время как за 1991-2001 гг. численность всех занятых в российской экономике сократилась на 13%, в электроэнергетике она возросла на 65% - с 563 до 927 тыс.чел., в трубопроводном транспорте она более чем удвоилась - с 85 до 186 тыс.чел., в газовой промышленности она более чем утроилась - с 28 до 85 тыс.чел. Лишь в железнодорожном транспорте занятость за десятилетие сократилась, хотя и меньшим темпом, чем в среднем по экономике, - на 9%.

График 4. Удельный вес "естественных монополий" в численности занятых во всей экономике

Можно было повысить зарплату, причем опережающими по сравнению с остальной экономикой темпами. Это тоже было сделано. Если за десять лет средняя заработная плата по экономике выросла в 5058 раз, то в электроэнергетике - в 5927 раз, в железнодорожном транспорте - в 6309 раз, в трубопроводном транспорте - в 12028 раз, в газовой промышленности - в 14413 раз. В результате, если в 1991 г. средняя зарплата в четырех "естественных монополиях" превышала среднюю по экономике на 24%, то в 2001 г. - уже на 80%.

За последние десять лет доля монополий в фонде заработной платы всей страны удвоилась, в том числе доля электроэнергетики увеличилась в 2,2 раза, трубопроводного транспорта - вшестеро, газовой промышленности - вдесятеро.

График 5. Удельный вес "естественных монополий" в фонде заработной платы всей экономики

Дополнительные финансовые ресурсы можно было использовать в качестве инвестиций. И это тоже было сделано (граф. 6). Удельный вес монополий во всех инвестициях за десятилетие увеличился вчетверо - с 6,7 до 24,2%, в том числе в электроэнергетике - с 2,7 до 4,1% (в 1997 г. - 6,9%), в газовой промышленности - с 1,5 до 5,0%, в трубопроводном транспорте - с 1,5 до 7,8%, в железнодорожном транспорте - с 1,1 до 7,3%. Если среднегодовой объем инвестиций в постоянных ценах во всей экономике за 1992-2001 гг. снизился по сравнению с 1991 г. на 64%, то в целом по отраслям "естественных монополий" - только на 24%, в том числе в электроэнергетике - на 35%, в газовой промышленности - на 29%, в трубопроводном транспорте - на 20%, а в железнодорожном транспорте инвестиции даже выросли на 2%.

График 6. Удельный вес "естественных монополий" во всех инвестициях в экономику

По всем важнейшим компонентам как текущих, так и капитальных затрат доля "естественных монополий" за десять лет увеличилась. Поэтому оснований говорить о нехватке у монополий рабочей силы, о низких заработных платах, о "недоинвестировании" и, следовательно, о недостатке у монополистов финансовых ресурсов нет.

Способствует ли рост тарифов "естественных монополий" повышению эффективности производства?

Результатом поддержания активной инвестиционной деятельности в "естественных монополиях" при сокращении в них объемов производства в реальном измерении стало сокращение отдачи от инвестиций по сравнению со средними показателями по экономике (граф. 7).

График 7. Индексы отдачи от инвестиций в "естественных монополиях" в % к среднему уровню по всей экономике (1991=100%)

Рост численности занятых при снижении производства привел к падению производительности труда по сравнению со средним уровнем в экономике (граф. 8).

График 8. Индексы производительности труда в "естественных монополиях" в % к среднему уровню по всей экономике (1991=100%)

Сравнение удельного веса "естественных монополий" в производстве ВВП (12,5%) и их удельного веса в национальных инвестициях (24,2%) позволяет говорить о том, что инвестиции монополистами используются менее эффективно, чем в среднем по экономике. Причем в этом случае не работает и возможная ссылка на повышенную капиталоемкость в отраслях монополистов - десять лет назад соотношение долей монополий в производстве ВВП и национальных инвестициях было фактически противоположным (8,8 и 6,7%).

Иногда высказывается мнение, что повышение тарифов монополистов способствует энергосбережению, снижению ресурсоемкости ВВП. Фактические данные этого не подтверждают (граф. 9). Наоборот, если какая-либо связь и существует, то, скорее всего, обратная. Причина этого, очевидно, заключается в действующем ныне механизме нерыночного размещения значительной части продукции (услуг) "естественных монополий".

График 9. Цена на электроэнергию и электроемкость ВВП в России в 1992-2001 гг.

По данным Минэкономразвития три монополиста (РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", МПС) производят около 10% ВВП и получают 25% прибыли российской экономики. Если эти данные верны, то это означает, что рентабельность монополистов в 2,5 раза выше, чем в среднем по стране, и примерно втрое выше, чем в немонополизированном секторе российской экономике. Если такие результаты были бы достигнуты компаниями, цены на продукцию которых определяются рынком, то это свидетельствовало бы об эффективности их работы, об их низких издержках, о высокой производительности труда и высокой отдаче от инвестиций в этих компаниях.

Однако, поскольку цены на продукцию таких компаний устанавливает государство, это означает, что это не рынок, а государство перераспределяет огромные финансовые ресурсы от немонополизированного сектора экономики в пользу монополизированного. Ресурсы, которые используются монополиями чрезвычайно неэффективно.

Ведет ли повышение тарифов "естественных монополий" к ускорению экономического роста и улучшению структуры производства?

Снижение эффективности "естественных монополий" при одновременном расширении их удельного веса в российской экономике означает снижение общей эффективности российской экономики, снижение, влекущее за собой замедление роста производства. Более высокие тарифы "естественных монополий" приводят к расширению размеров нерыночного сектора, к которому наряду с монополиями относится и бюджетная сфера (граф. 10).

График 10. Размеры нерыночного сектора в % к ВВП

Статистически значимая отрицательная связь между размерами государственных расходов в ВВП и темпами экономического роста становится еще сильнее при учете в качестве компонента нерыночного сектора объемов финансовых ресурсов, перераспределяемых государством в пользу "естественных монополий" (граф. 11).

График 11. Размеры нерыночного сектора и экономический рост

Увеличение нерыночного сектора российской экономики на один процентный пункт ВВП при прочих равных условиях приводит к снижению темпов прироста ВВП на 0,9%. Повышение тарифов монополистов также ведет к снижению темпов экономического роста (граф. 12).

График 12. Цены (тарифы) на электроэнергию и экономический рост в России по кварталам в 1995-2001 гг.

Высокие тарифы на продукцию "естественных монополий" не только замедляют темпы роста экономики, они также ухудшают структуру промышленного производства (граф. 13). Высокие тарифы в 1995-98 гг. способствовали более быстрому сокращению производства в перерабатывающих отраслях промышленности (в среднем в год на 4,5%) по сравнению с сырьевыми (на 2,2%). В том числе из-за роста тарифов доля перерабатывающих отраслей во всем промышленном производстве сократилась с 49,1 до 43,1%, а доля сырьевых отраслей соответственно возросла с 50,9 до 56,9%.

График 13. Тарифы на продукцию "естественных монополий" и структурные изменения в российской промышленности

Более низкий уровень тарифов на продукцию монополистов в 1999-2000 гг. способствовал, во-первых, восстановлению экономического роста и поддержанию его относительно высоких темпов, во-вторых, более быстрому росту производства в перерабатывающих отраслях (в среднем в год на 17,2%) по сравнению с сырьевыми отраслями (на 5,3%). В результате удельный вес производства сырьевых отраслей в промышленности сократился с 56,9% в августе 1998 г. до 50,9% в августе 2000 г., а доля перерабатывающих отраслей соответственно возросла.

Увеличение тарифов в последний период - с сентября 2000 г. по декабрь 2001 г. привело к замедлению общих темпов экономического роста, причем рост замедлился более существенно в перерабатывающих отраслях. В результате структура промышленного производства вновь стала меняться в пользу сырьевых отраслей - ее доля возросла с 50,9% в августе 2000 г. до 52.2% в декабре 2001 г.

Выводы

1. Нынешний уровень тарифов (цен) на продукцию (услуги) "естественных монополий", за исключением газа, является, скорее всего, не заниженным, а завышенным.
2. Финансовое состояние "естественных монополий" за последнее десятилетие (1992-2001 гг.) значительно улучшилось.

3. Основной фактор улучшения финансового положения "естественных монополий" - государственное регулирование тарифов, результатом которого стал их опережающий рост по сравнению с ростом цен в среднем по экономике.

4. Использование экономических ресурсов (финансовых, трудовых, инвестиционных) в отраслях "естественных монополий" отличается высокой степенью неэффективностью не только по сравнению с 1991 г. или зарубежными аналогами, но и по сравнению с текущими средними показателями российской экономики и в особенности с показателями ее немонополизированного сектора. Причиной такого положения является отсутствие прямой связи между качественными показателями работы "естественных монополий" и объемом получаемых ими финансовых ресурсов.

5. Государственное регулирование тарифов "естественных монополий" приводит к масштабному переливу экономических ресурсов из немонополизированного сектора российской экономики в монополизированный. Тем самым государство осуществляет субсидирование "естественных монополий" за счет немонополизированной части российской экономики.

6. Перераспределение ресурсов из более эффективного немонополизированного сектора в менее эффективный монопольный сектор приводит к снижению общей эффективности российской экономики.

7. Повышение тарифов "естественных монополий" не приводит к снижению показателей ресурсоемкости экономики, но способствует ухудшению ее качественных показателей, замедлению темпов экономического роста, деградации структуры производства.

8. Принципиальное экономическое решение, способное в перспективе решить комплекс проблем в "естественных монополиях", лежит в их полномасштабном реформировании, устранении их искусственного монопольного статуса, дерегулировании процесса ценообразования на их продукцию (услуги).

9. До тех пор, пока меры, упомянутые в п.8, полностью не осуществлены, приемлемое в социально-политическом плане решение лежит в другой плоскости. Поскольку государственное регулирование тарифов подобно квазиналогообложению, перераспределяющему финансовые ресурсы по административным, а не экономическим критериям, а сами средства, получаемые монополиями, оказываются квази- бюджетными, решения об установлении и изменении их уровня должны приниматься на тех же принципах, что и изменения в налогообложении и бюджетных расходах. Утверждению государственных тарифов (цен) на продукцию (услуги) монополий на законодательном уровне должен предшествовать детальный анализ их полных бюджетов (а не только инвестиционных программ), включающих как текущие (в т.ч. численность занятых, зарплата), так и капитальные затраты. Само такое утверждение бюджетов и тарифов монополий должно проходить в рамках стандартного бюджетного процесса и, возможно, в качестве составной части государственного бюджета.

10. Завышенные значения тарифов "естественных монополий", достигнутые в 2000 - 2001 гг., наряду с растущим реальным валютным курсом уже начали негативно воздействовать на экономическую динамику и структуру производства. По последним данным Центра экономической конъюнктуры при Правительстве России объем промышленного производства с устранением сезонной составляющей сократился на 0,3% в ноябре и еще на 0,8% в декабре 2001 г. Дальнейшее повышение тарифов "естественных монополий", в особенности темпами, превышающими рост цен в среднем по экономике, неизбежно усугубит эту ситуацию.

P.S. Важнейшей причиной кризиса в Аргентине стал завышенный реальный курс национальной валюты. Одним из мощных факторов, способствовавших удержанию завышенного курса песо, стал механизм автоматической индексации тарифов тамошних "естественных монополий" по инфляции в США, в то время как на немонополизированной части аргентинского рынка наблюдалась более низкая инфляция, а в течение последних лет - даже дефляция.

Весьма похожий механизм опережающего роста тарифов монополистов по сравнению с темпами роста цен в среднем по экономике действовал в России в 1995-98 гг. Он внес свой вклад в кумулятивное сокращение ВВП за эти годы на 20% и в последовавший затем августовский кризис 1998 г. После короткого перерыва в конце 1998 г. - 1999 г. в России произошел постепенный возврат к прежней тарифной политике. В 2000-2001 гг. тарифы монополистов были увеличены в среднем более чем вдвое при росте потребительских цен в среднем на 42,4%. На 2002 г. также планируется опережающий рост тарифов "естественных монополий".

[23.01.2002]

___________

Источник - polit.ru

Обсудить эту статью в форуме >>>